Transazioni da sangue infetto: tanto rumore per nulla


 

 

La Legge 25 febbraio 1992 n. 210 e successive modifiche prevede la corresponsione da parte dello Stato di un indennizzo a favore, tra l’altro, di soggetti danneggiati irreversibilmente nella loro integrità psico-fisica, a causa di HIV o epatite contratte con trasfusioni di sangue o emoderivati.

Il presupposto dell’indennizzo de quo per i soggetti emotrasfusi, come ribadito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 293/2011, è rappresentato anche dall’insufficienza dei controlli sanitari, nel settore della distribuzione del sangue, controlli tuttora di competenza dello Stato.

La circostanza che il contagio sia dovuto a mancati o insufficienti controlli sul sangue e gli emoderivati utilizzati per uso terapeutico consente al danneggiato di chiedere, in sede civilistica, anche il ristoro dei danni, patrimoniali e non patrimoniali, conseguentemente subiti.

La responsabilità del Ministero della Salute nella diffusione di sangue e/o di emoderivati infetti, del resto, è stata acclarata da plurime sentenze emesse da diversi Uffici Giudiziari.

A seguito delle molteplici sentenze di condanna subite, nel 2004 il Ministero della Salute ha concluso una transazione con circa 800 danneggiati emofilici (numero comprensivo di danneggiati viventi e di eredi di danneggiati deceduti), i quali avevano avviato un giudizio risarcitorio nei confronti dello stesso Dicastero.

L’art. 1 comma 1 del d.m. 3 novembre 2003, emanato in attuazione del d.l. 23 aprile 2003 n. 89, convertito in l. 20 giugno 2003 n. 141, ha disposto che “al risarcimento dei danni subiti dai soggetti emofiliaci a seguito di assunzione di emoderivati infetti si provvede in base ai seguenti criteri:

a) stipula di atto formale di transazione con gli aventi causa di danneggiati deceduti

b) stipula di atto formale di transazione con i soggetti danneggiati viventi che abbiano ottenuto almeno una sentenza favorevole;

c) stipula di atto formale di transazione con i soggetti danneggiati viventi che hanno azionato la loro pretesa in giudizio senza avere ancora ottenuto alcuna sentenza favorevole”.

Il Ministero della salute con propria circolare ha poi stabilito gli importi transattivi:

a) eredi di soggetti deceduti                                                 € 619.748,28

b) viventi con sentenza di età fino a 40 anni                        € 464.811,21

c) viventi con sentenza di età tra 41 e 50 anni                      € 452.311,21

d) viventi con sentenza di età oltre 50 anni                          € 439.811,21

e) viventi senza sentenza di età fino a 40 anni                      € 413.165,52

f) viventi senza sentenza di età tra 41 e 50 anni                   € 400.665,52

g) viventi senza sentenza di età oltre 50 anni                       € 388.165,52

Tuttavia, la transazione di cui sopra, è stata limitata ai soli soggetti emofilici e non ha definito l’ingente contenzioso pendente.

Al fine di promuovere una nuova transazione con gli altri soggetti interessati (thalassemici, trasfusi occasionali, emofilici esclusi dalla prima transazione), aventi un giudizio risarcitorio pendente nei confronti dello stesso Ministero della Salute, sono state emanate le seguenti norme:

l’articolo 33 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, che ha previsto che: “Per le transazioni da stipulare con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o affetti da anemie ereditarie, emofilici ed emotrasfusi occasionali danneggiati da trasfusione con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, che hanno instaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti, è autorizzata la spesa di 150 milioni di euro per il 2007”;

l’articolo 2, comma 361, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria per il 2008) che ha stabilito che: “Per le transazioni da stipulare con soggetti talassemici, affetti da altre emoglobinopatie o da anemie ereditarie, emofilici ed emotrasfusi occasionali danneggiati da trasfusione con sangue infetto o da somministrazione di emoderivati infetti e con soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie che hanno instaurato azioni di risarcimento danni tuttora pendenti, è autorizzata la spesa di 180 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2008”;

l’articolo 2, comma 362, della succitata legge 24 dicembre 2007, n. 244 che ha previsto che “con decreto del Ministro della Salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono fissati i criteri in base ai quali sono definite, nell’ambito di un piano pluriennale, le transazioni di cui al comma 361 e, comunque, nell’ambito della predetta autorizzazione, in analogia e coerenza con i criteri transattivi già fissati per i soggetti emofilici dal decreto del Ministro della salute 3 novembre 2003, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 2 dicembre 2003, sulla base delle conclusioni rassegnate dal gruppo tecnico istituito con decreto del Ministro della salute in data 13 marzo 2002”.

Il 18 gennaio 2008 le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con le sentenze nn. 581/08 e 576/08 hanno confermato la responsabilità del Ministero, tuttavia, hanno anche sancito la prescrizione quinquennale del diritto.

Inoltre, mentre sino a quel momento la giurisprudenza maggioritaria aveva fatto decorrere il termine della prescrizione dalla data della notifica, da parte della Commissione Medica Ospedaliera, del giudizio sul nesso causale tra patologia e trasfusione, giudizio reso all’interno dell’iter procedimentale per l’ottenimento dell’indennizzo ex lege 210/92, dopo le pronunce della Suprema Corte il dies a quo è stato individuato, al massimo, in quello in cui il danneggiato domanda il predetto indennizzo, momento nel quale, a giudizio della Cassazione, il danneggiato avrebbe consapevolezza non solo della malattia e della sua origine, ma anche della sua riconducibilità ad omessi controlli sul sangue a lui somministrato, controlli, come detto, di  competenza statale.

Non solo.

Secondo la Corte la prescrizione può decorrere anche da un momento anteriore, qualora dagli accertamenti di fatto esperiti in corso di causa emerga che il danneggiato avesse, già prima di domandare l’indennizzo, una chiara consapevolezza del danno, del nesso causale con l’emotrasfusione e dell’illecito commesso dagli enti preposti alla farmacovigilanza.

A tal fine si dovrebbe, in sede di giudizio, effettuare una “rigorosa analisi delle informazioni, cui la vittima ha avuto accesso o per la cui acquisizione si sarebbe dovuta diligentemente attivare”, per verificare se esse erano idonee a consentire “una conoscenza, ragionevolmente completa, circa i dati necessari per l’instaurazione del giudizio (non solo il danno, ma anche il nesso di causa e le azioni/omissioni rilevanti)”.

I mutamenti giurisprudenziali in ordine alla prescrizione, successivi alla emanazione delle leggi del 2007 istitutive delle transazioni, determinati dalle sentenze delle Sezioni Unite, i cui principi sono stati acriticamente recepiti dai Giudici di merito, hanno comportato che moltissimi danneggiati, dopo aver rinviato per anni le cause risarcitorie in corso al 31/12/2007 (requisito per accedere alla transazione), rinvio disposto in accordo con il Ministero in attesa della conclusione della procedura transattiva, hanno visto improvvisamente mutare in pejus le loro possibilità di vincere tali giudizi.

Con decreto del 4 marzo 2008 il Ministero della Salute ha istituito una Commissione incaricata di svolgere l’attività istruttoria finalizzata all’emanazione del decreto previsto dall’art. 33 co. 2 della l. 222/07 e dall’art. 2 comma 362 della legge 244/07.

Sulla base del “Documento di definizione dei contenuti necessari all’adozione del decreto ministeriale di cui all’articolo 33, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222 e dall’articolo 2, comma 362, della legge 24 dicembre 2007, n. 244”, documento approvato il 4 febbraio 2009 dalla Commissione succitata, è stato emanato il decreto 132/09 del 28 aprile 2009, pubblicato in G.U. n. 142 del 23 settembre 2009.

L’art. 2 comma 2 di tale decreto stabilisce che “per la stipula delle transazioni si tiene conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto”, criterio del tutto assente nel decreto del Ministro della salute del 2 dicembre 2003: per questo motivo alcuni danneggiati, attraverso i propri Legali, hanno impugnato questo provvedimento avanti al Tar del Lazio, al fine di far dichiarare illegittima tale disposizione, assieme ad altre, che prevedono l’ascrivibilità tabellare come requisito di accesso alla transazioni (art. 2, lettera a) del decreto) nonché trattamenti economici differenziati tra malati, a seconda della loro categoria di appartenenza (art. 3 del decreto). Dell’esito del suddetto ricorso si darà conto nel seguito della narrazione.

L’art. 5 del decreto dispone inoltre che “per la definizione dei moduli transattivi derivanti dall’applicazione dei criteri transattivi” di cui alle leggi 222/07 e 244/07 si provvede con decreto di natura non regolamentare del Ministro” della Salute, di concerto con quello dell’Economia, adottato sulla scorta del lavoro istruttorio della Commissione tecnica istituita con decreto del Ministro della salute 4 marzo 2008 e sentita l’Avvocatura generale dello Stato”.

Successivamente alla pubblicazione del decreto circa 7000 soggetti danneggiati da trasfusione con sangue infetto o da emoderivati infetti o da vaccinazioni obbligatorie, le cui azioni di risarcimento del danno erano state instaurate anteriormente al 1° gennaio 2008, hanno inoltrato l’istanza di adesione alla procedura transattiva, attraverso i Legali che li rappresentavano nei giudizi pendenti, in un termine compreso tra il 22 ottobre 2009 e il 19 gennaio 2010, con le modalità indicate nella Circolare n. 28/2009 del 20/10/2009, pubblicata in G.U. n. 246 del 22 ottobre 2009.

Per l’acquisizione delle domande l’Amministrazione della Salute ha utilizzato il sistema telematico RIDAB, che ha permesso ai legali di inoltrarle assieme alla documentazione richiesta nella Circolare sopra citata.

Successivamente, nel corso di vari incontri con i Legali e le Associazioni dei danneggiati, l’ultimo dei quali si svolgeva a Roma presso la sede del Ministero nel luglio del 2010, è emerso che l’Amministrazione, sulla base del parere dell’Avvocatura, era orientata a:

escludere dalle Transazioni, ai sensi dell’art. 2 co. 2 del d.m. 132/09, per intervenuta prescrizione, tutti coloro che avevano radicato i giudizi risarcitori oltre i cinque anni dalla presentazione della domanda di indennizzo ex lege 210/92, ovvero la maggior parte dei soggetti danneggiati;

escludere, altresì, i danneggiati che avessero subito un danno per trasfusione di sangue e/o emoderivati effettuata anteriormente all’anno 1978;

proporre agli emotrasfusi importi notevolmente inferiori a quelli liquidati agli emofilici nel 2003, con cifre differenziate a seconda della categoria.

Il Ministero della Salute ha ipotizzato, quindi, di superare i problemi relativi a prescrizione e differenza di importi offerti, nel rispetto dell’analogia e coerenza con i criteri utilizzati per la transazione del 2003, attraverso l’emanazione di un apposito atto normativo (il c.d. provvedimento salva-esclusi).

Dopo una serie di estenuanti trattative condotte attraverso le Associazioni ed i  Legali di riferimento delle stesse, il Consiglio dei Ministri finalmente ha avviato nella seduta del 5 maggio 2011 l’esame di un decreto-legge che prevedeva la corresponsione, a coloro che avevano presentato istanza transattiva, entro il 19 gennaio 2010, per danni subiti da trasfusioni, somministrazione di emoderivati e vaccinazioni obbligatorie, di importi analoghi e coerenti a quelli liquidati nella precedente transazione, sotto forma di un indennizzo straordinario, rateizzato.

La copertura finanziaria relativa al provvedimento de quo era assicurata da stanziamenti pluriennali legati all’aumento dell’accisa sui tabacchi, stanziamenti previsti dalla Legge finanziaria del 2008 e reiterati nei bilanci successivi.

Tale decreto, superando gli scogli rappresentati dalla prescrizione e dalla differenziazione delle cifre tra categorie di ammalati, avrebbe posto fine alla travagliata vicenda di coloro che hanno aderito al procedimento transattivo, dando così attuazione alla legge del 2007 istitutiva delle transazioni, che è nata con lo scopo di definire il contenzioso allora pendente.

Invero, l’esame del decreto legge, interrottosi, secondo l’allora Ministro Fazio, solo per superare non meglio precisati tecnicismi, non è mai più ripreso.

Nel corso dell’anno 2011 alcuni danneggiati, attraverso il loro Legale, hanno convenuto in giudizio il Ministero della Salute avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia  – Lecce, Sezione Prima, per ottenere l’annullamento del silenzio serbato dall’Amministrazione sulle domande di adesione alla procedura transattiva e per la conseguente declaratoria dell’obbligo dell’Amministrazione  di provvedere.

Il Tar con sentenza depositata il 24/02/2011 ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha ordinato al Ministero della Salute di pronunciarsi, con provvedimento espresso, sulle domande di adesione alla transazione presentate dai ricorrenti.

Il Ministero ha ricorso in appello avverso la sentenza del Tar ed il Consiglio di Stato, sezione terza, con sentenza depositata il 24/11/2011, giudicando lo stesso infondato, ha confermato la sentenza di primo grado.

Sempre nel corso dell’anno 2011, a seguito della perdurante inerzia ministeriale, alcune Associazioni attraverso i propri Legali hanno depositato avanti al TAR del Lazio ricorso ex D.Lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 (la c.d. “class action amministrativa”). Con sentenza n. 1682 del 17 febbraio 2012 il TAR Lazio ha statuito l’obbligo per il Ministero della salute di pronunciarsi con provvedimento espresso sulle domande di adesione alla transazione presentate dai ricorrenti entro 90  giorni dalla notifica o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza. Il Ministero ha impugnato la suddetta sentenza chiedendo al Consiglio di Stato cautelativamente la sospensione dell’esecuzione, tale richiesta è stata respinta con ordinanza n. 2934/2012 del 27/07/2012. Il giudizio è attualmente pendente.

Molti danneggiati hanno, altresì, adito nel corso dell’anno 2011, la Corte Europea dei diritti dell’uomo, anche tali giudizi sono attualmente pendenti.

Il 7 giugno 2012 il Tar del Lazio con sentenza n. 5178  ha respinto il ricorso presentato avverso il decreto n. 132/09 ritenendo le disposizioni impugnate “in analogia e coerenza” con quelle che disciplinavano le transazioni del 2003”, “pur nella legittima precisazione di criteri (rispondenti ad essenziali principi di diritto in tema di transazioni) non esplicitati nel D.M. del 2003”.

Secondo giudici amministrativi le leggi del 2007, istitutive delle transazioni, quindi, non sarebbero state violate: tali provvedimenti, infatti, secondo il Tar, anche se predicano “analogia e coerenza con i criteri del 2003, non intendevano certamente ridurre il contenuto del nuovo regolamento ad una mera replica di quello precedente, con obliterazione inammissibile di qualsiasi spazio di discrezionalità normativa connaturato all’essenza stessa del potere regolamentare”.

Invero, il fatto che la Pubblica Amministrazione, nell’emanare un regolamento, abbia ampi margini di discrezionalità non è contestabile, tuttavia, la discrezionalità configurata dal TAR, secondo il quale al Ministero della Salute (ed a quello dell’Economia e Finanze) spetterebbero, unilateralmente e senza contraddittorio, tutte le decisioni in materia di transazioni, sembra sconfinare nell’arbitrio. Appare, pertanto, assai difficile concordare con il TAR, in particolare laddove conclude che “i limiti della coerenza con i principi transattivi del 2003 sono stati rispettati, … pur nella legittima precisazione di criteri (rispondenti ad essenziali principi di diritto in tema di transazioni) non esplicitati nel D.M. del 2003”.

La sentenza de quo è stata impugnata dai danneggiati avanti al Consiglio di Stato e attualmente si è in attesa del deposito della relativa pronuncia.

Il 13 luglio 2012 è stato, infine, pubblicato nella G U n. 162 del 13/07/2012 il decreto moduli che definisce i moduli transattivi, in applicazione dell’articolo 5 del decreto n. 132/2009.

Come è evidente dalla lettura del decreto l’Amministrazione si è preservata un ampissimo margine di discrezionalità in fase attuativa, in particolare in ordine all’inclusione o all’esclusione dalla transazione del singolo danneggiato, attraverso l’utilizzo e le modalità di utilizzo, dell’istituto della prescrizione.

Si evidenzia che la giurisprudenza in tema di prescrizione ed in particolare di dies a quo in materia di danni da sangue infetto, ha subito mutamenti, anche radicali, nel corso degli anni, mutamenti che non sono stati considerati dal Ministero laddove sono a favore dei danneggiati.

Si sottolinea, per altro, che tener conto dei principi generali in materia di decorrenza dei termini di prescrizione del diritto, come statuito nel decreto n. 132/2009, non significa automaticamente e semplicisticamente utilizzare la prescrizione quale criterio discriminante di inclusione o esclusione dalla transazione stessa, in particolare nell’ambito di una procedura transattiva, tenuto conto che la ratio delle leggi istitutive della transazione era quello, opposto, di definire il contenzioso pendente, risarcendo il maggior numero di danneggiati possibile (tendenzialmente, tutti).

Contro il suddetto decreto, giudicato dai Legali dei danneggiati illegittimo sotto plurimi aspetti, sono stati depositati presso il Tar Lazio oltre 40 ricorsi collettivi, attualmente pendenti.

Da ottobre 2012 il Ministero ha iniziato ad applicare il decreto de quo ai singoli casi comunicando, via pec, ai Legali dei danneggiati che avevano presentato istanza transattiva, i preavvisi di rigetto, preludio dei definitivi provvedimenti di esclusione.

I danneggiati vengono esclusi non solo per applicazione automatica del termine quinquennale dalla data della domanda amministrativa dell’indennizzo ex lege 210/92 ma, altresì, per presunta pregressa consapevolezza della patologia o perché sono stati sottoposti a trasfusioni anteriormente al 24 luglio 1978 (data di emanazione della circolare del Ministro della sanità n. 68, che ha disposto la ricerca dell’antigene dell’epatite B su ogni donazione di sangue), per altro, a tale ultimo riguardo, non solo il Ministero non tiene conto della giurisprudenza che ha sancito la responsabilità ministeriale anche anteriormente al 1978, ma addirittura esclude i soggetti politrasfusi che hanno subito a causa della loro patologia trasfusioni sia prima che dopo il 1978.

I Legali dei danneggiati stanno attualmente presentando al Ministero, entro i 20 giorni assegnati nei preavvisi, le loro osservazioni in merito ai motivi di rigetto e stanno, altresì, predisponendo i ricorsi al Tar con riferimento ai provvedimenti definitivi di rigetto che durante il corrente anno (2013) il Ministero ha iniziato ad inviare sempre via pec.

Tenuto conto dei contenuti del decreto moduli e delle modalità applicative esplicitate nei preavvisi inviati, a voler essere ottimisti, la transazione potrà essere proposta al 5% degli istanti.

I provvedimenti definitivi di esclusione comporteranno il proliferare del contenzioso civile, amministrativo, penale e internazionale, mentre la ratio della legge istitutiva delle transazioni era chiara: ristorare il maggior numero possibile di danneggiati, chiudendo non solo il contenzioso, ma anche una delle più tristi e dolorose pagine della storia del nostro Paese.

Osserviamo, per concludere, che la Pubblica Amministrazione nel caso di specie avrebbe dovuto tenere conto non solo della ratio della legge istitutiva delle transazioni, ratio mistificata e travolta dai successivi provvedimenti amministrativi, ma anche dei principi fondamentali del nostro Ordinamento e di quello internazionale, con particolare riguardo al principio del rispetto per la dignità della vita.

 

Avvocato Sabrina Cestari      Avvocato Alberto Cappellaro

Il presente articolo è stato pubblicato sui siti la previdenza.it, milanofinanza.it e italiaoggi.it

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