L’articolo 11, comma 13 e 14, del d.l. 78/2010 è stato convertito, senza modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010 n. 122 (pubblicata in pari data sulla G.U. Serie Generale n.176, supplemento ordinario n. 174).
E’ quindi definitivamente confermato che l’indennizzo di cui alla legge 210/92 non deve essere rivalutato per intero.
Come ha ben scritto Simone Lazzarini qualche giorno fa, la questione è però tutt’altro che chiusa.
A seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, le norme della CEDU (Convenzione europea dei diritti dell’uomo) e della Carta UE (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea) hanno acquisito efficacia diretta nel nostro ordinamento giuridico: il giudice italiano deve pertanto disapplicare tutte le norme interne contrastanti con le convenzioni sopra indicate (così il Consiglio di Stato nella sent. 1220/10) o, quanto meno, sollevare questione di legittimità costituzionale davanti alla Consulta.
Va anche ricordato che in alcune recentissime pronunce la stessa Consulta ha messo dei paletti molto chiari in questa materia.
Innanzi tutto perché la Corte costituzionale non può “sindacare l’interpretazione della Convenzione europea fornita dalla Corte di Strasburgo, cui tale funzione è stata attribuita dal nostro Paese senza apporre riserve” (sent. 311/09).
Inoltre perché, se la norma interna protegge un diritto fondamentale (quale è ad esempio quello alla salute), il rispetto dei vincoli comunitari previsti dall’art. 117 co. 1 Cost. “non può mai essere causa di una diminuzione di tutela rispetto a quelle già predisposte dall’ordinamento interno, ma può e deve, viceversa, costituire strumento efficace di ampliamento della tutela stessa” (sent. 317/09). Ne consegue che “il confronto tra tutela convenzionale e tutela costituzionale dei diritti fondamentali deve essere effettuato mirando alla massima espansione delle garanzie” (sent. 317/09 cit.) : quindi, se la norma CEDU (così come interpretata dalla Corte di Strasburgo) prevede una tutela più ampia rispetto a quella nazionale (interpretata conformemente a Costituzione), sarà la prima a prevalere sulla seconda, che dovrà essere dichiarata incostituzionale per contrasto con l’art. 117 co. 1 Cost. In altre parole, l’illegittimità costituzionale di una norma può derivare anche dalla violazione dei vincoli comunitari e internazionali ratificati dall’Italia, che assurgono a vero e proprio parametro di costituzionalità delle leggi (così Ruggeri A., Conferme e novità di fine anno in tema di rapporti tra diritto interno e CEDU, sul sito www.forumcostituzionale.it; nello stesso senso v. Pollicino O., Margine di apprezzamento, art. 10, c.1, Cost. e bilanciamento ‘bidirezionale’: evoluzione o svolta nei rapporti tra diritto interno e diritto convenzionale nelle due decisioni nn. 311 e 317 del 2009 della Corte costituzionale?”, sul medesimo sito).
L’ art. 11, co. 13 e 14, del d.l. 78/10 viola plurimi diritti, protetti dalla CEDU e dalla Carta UE: così ad esempio il diritto alla vita (ovvero all’integrità fisica), quello al pacifico godimento dei propri beni, il divieto di discriminazione ed infine il c.d. principio del giusto processo (sia sotto il profilo del divieto di cambiare in corsa le regole del gioco, sia sotto quello del rispetto del giudicato).
Sarebbe superficiale non rilevare che le cause che si andranno ad intraprendere hanno un esito tutt’altro che scontato: e questo, se non altro, per l’atteggiamento smaccatamente filo governativo tenuto sino ad ora dalla Corte costituzionale nei confronti di interventi legislativi analoghi a quello che il Governo ha adottato a giugno.
Va però anche rilevato, in positivo, un atteggiamento diametralmente opposto della Corte europea dei diritti dell’uomo, le cui decisioni assumono ora una valenza fondamentale, della quale la Consulta dovrà tenere conto (come, forse, ha già iniziato a fare: e si veda in proposito la motivazione della sent. 311/09).
Significativa mi pare, a questo proposito, l’interpretazione che la Corte di Strasburgo dà dell’art. 6 CEDU, che consacra il principio del c.d. giusto processo.
Con il d.l. 78/10 lo Stato italiano ha risolto a proprio favore un contenzioso che lo aveva visto spesso soccombente: e questo anche dopo la pronuncia delle due sentenze della Suprema Corte dello scorso ottobre (la cui motivazione risibile – e cito ancora Simone Lazzarini – non aveva convinto molti giudici di merito, compresi alcuni di appello).
Ebbene, mentre la Consulta ha quasi sempre tollerato questo comportamento (chiedendo che la parte danneggiata dimostrasse che l’intervento normativo era volto a definire, in senso a lui sfavorevole, proprio la sua causa: una prova chiaramente “diabolica”), la Corte di strasburgo è costante nell’affermare che “il principio della preminenza del diritto e la nozione di processo equo, consacrati dall’art. 6 della Convenzione, si oppongono … all’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia con lo scopo di influire sullo svolgimento giudiziario di una causa”: questo a meno che vi siano “imperative esigenze di interesse generale” (sent. Scordino c. Italia): esigenze che devono essere valutate “con la massima circospezione” (sent. National & Provincial Building Society c. Regno Unito).
E non basta.
Per la Corte EDU, infatti, non costituisce imperioso motivo di interesse generale un generico “mero rischio finanziario” (sent. Zielinski e altri c. Francia) asseritamente volto a legittimare una norma che si limiti a sopprimere, con effetto retroattivo, crediti che determinati soggetti potevano pretendere dallo Stato (Scordino c. Italia, cit.). Ancora (e, se possibile, più chiaramente) non sono ragioni imperative di interesse generale quelle “di natura finanziaria connesse, in astratto e in generale, al rischio derivante sulla finanza pubblica dal successo delle iniziative giudiziarie intraprese contro lo Stato considerate nel loro insieme e rispetto alle quali è intervenuta, proprio per evitare siffatto rischio, la predetta legge” (Scanner de l’Ouest Lyonnais e altri c. Francia).
L’art. 6 CEDU, ovviamente, impone anche al legislatore il rispetto del giudicato.
A questo proposito mi pare sufficiente evidenziare che, quand’anche il d.l. 78/10 venisse considerato legittimo, lo Stato non avrebbe il potere di riportare le lancette dell’orologio al momento del deposito del ricorso, come se la causa (e, soprattutto, la sentenza in giudicato che ha definito tale causa) non esistessero.
In termini più semplici, nella peggiore delle ipotesi il rateo che il danneggiato percepiva al 31 maggio 2010 (data di entrata in vigore del decreto legge) dovrà rimanere inalterato, con il riconoscimento della rivalutazione soltanto sulla parte di tale rateo disciplinata dall’art. 2 co. 1 della legge 210/92: questo perchè (o almeno così io ritengo) in uno stato di diritto le cause non si fanno per scherzare, a meno che non si vogliano considerare i cittadini come semplici sudditi.
Posso pertanto anticipare sin d’ora che il mio consiglio ai clienti sarà quello di reagire con fermezza a questa indegna riforma legislativa: con la prospettiva, ovviamente, di poter essere costretti ad arrivare sino alla Corte di Strasburgo.
Non mi pare superfluo sottolineare, in conclusione, come da qualche giorno girino voci di possibili transazioni su questa specifica problematica, transazioni di cui tra l’altro si è parlato (trovando, per quanto mi risulta, un orecchio attento al Ministero della salute) ben prima che il decreto legge fosse convertito: vien quasi da pensare che al Ministero qualcuno sospetti (mi si perdoni l’espressione un po’ colorita) di averla fatta fuori dal vaso.
Alberto Cappellaro